Integreren tot één nieuwe realiteit

Structureel houdbare gemeentefinanciën

Integreren tot één nieuwe realiteit

De tijd is rijp om twee parallelle werkelijkheden bij gemeenten te integreren: die van ‘de baten en lasten’ en ‘de kasstromen’. Dit is een logische, vanzelfsprekende en zelfs noodzakelijke volgende stap om alle relevante onderdelen van de financiële exploitatie langjarig in kaart te brengen en met elkaar in verband te brengen. Met één centraal doel: het realiseren van structureel houdbare gemeentefinanciën.

De uitbreiding van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), met de verplichting tot het opnemen van financiële kengetallen en een meerjarige balansprognose met toelichting daarbij, nodigt nadrukkelijk tot de integratie uit.

Vanaf begrotingsjaar 2017 moet iedere gemeente vijf financiële kengetallen en een balansprognose voor de komende vier jaar opnemen in de begroting. Doel daarvan is de gemeenteraad inzicht te geven in de verwachte financiële ontwikkelingen. Inclusief een toelichting en duiding wat dat betekent voor de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente.

Financiële consequenties taken en activiteiten

Alle taken en de daaruit voortkomende activiteiten van gemeenten hebben, direct of indirect, financiële consequenties. De financiële consequenties van taken en activiteiten hebben verschillende verschijningsvormen.

Omdat de (kern)taken en activiteiten van gemeenten de basis vormen van alles wat daaruit volgt, hangen alle verschijningsvormen direct of indirect met elkaar samen, met elk een eigen betekenis en functie binnen de totale financiële exploitatie.

De meest directe gevolgen van alle taken en activiteiten van de gemeente zijn kasstromen (inkomsten en uitgaven) en daaruitvolgend de ontwikkeling van de liquiditeitsprognose en financieringsbehoefte.

De echte reden dat iedere organisatie (ook gemeenten) blijft bestaan is dat op termijn de inkomsten minimaal voldoende zijn om de uitgaven te kunnen betalen. Daarin ligt tevens de sleutel tot het realiseren van een op langere termijn structureel sluitende begroting.

Sluitende begroting

De wet eist dat gemeenten ieder jaar een sluitende begroting vaststellen. Anders gezegd: de baten ‘dekken’ minimaal de lasten. Dat betekent niet dat tevens de inkomsten gelijk zijn aan de uitgaven.

Een sluitende begroting leidt vaak toch tot meer uitgaven dan inkomsten en daarmee een financieringstekort dat met nieuwe leningen gefinancierd moet worden. Ondanks dat de begroting sluitend is neemt de omvang van de schuld dan toe, en daarmee meestal ook de schuldquote.

Een kwalitatief goede en actuele liquiditeitsprognose blijkt in de praktijk steeds weer een uitstekend ‘early warning system’ voor de gezondheid en duurzaamheid van de financiële exploitatie. Op zowel korte als langere termijn.

Gemeenten verkeren in de gelukkige omstandigheid dat, dankzij de goede kredietwaardigheid van gemeenten, de beschikbaarheid van nieuwe leningen uitstekend is (zie kadertekst hieronder). Dat is een groot goed, maar tegelijk een mogelijke valkuil, omdat de beschikbaarheid van financiering voor gemeenten onbeperkt lijkt. Leningen maken dat de schuld toeneemt en leiden tot uitgaven en lasten aan rente en aflossing, die wel betaald en gedragen moeten kunnen worden binnen de financiële exploitatie. Immers, ‘lenen kost geld’.

Figurr1

Financiële consequenties kerntaken en activiteiten van gemeenten

Hardnekkige spraakverwarring

Het centraal stellen van een sluitende begroting en de voortdurende focus op baten en lasten leidt de aandacht af van de andere kant van dezelfde munt: de kasstromen. Dat geeft een wezenlijk ander perspectief op de financiële positie van gemeenten.

In de begroting van menige gemeente, van groot tot klein, wordt gemeld dat de ‘financiering’ van de voorziene activiteiten verzekerd is dankzij voldoende omvang van de reserves en voorzieningen. Dit illustreert de hardnekkige en historisch gegroeide spraakverwarring tussen ‘dekking’ en ‘financiering’ bij gemeenten.

Gebruik van beschikbare reserves en voorzieningen leidt tot ‘dekking’ van lasten en kan daardoor leiden tot een sluitende begroting. Reserves en voorzieningen zijn echter geen ‘geld’. Reserves en voorzieningen zijn geen ‘spaarpotten’ waarmee uitgaven betaald (‘gefinancierd’) kunnen worden. De inzet van reserves en voorzieningen ter ‘dekking’ van investeringen leidt in werkelijkheid veelal tot uitgaven, behoefte aan nieuwe financiering en toename van de schuld.

Integratie

Door de ervaringen die gemeenten de afgelopen twee begrotingen hebben opgedaan met de verplichting in het BBV, tot het opnemen van financiële kengetallen en een meerjarige balansprognose, groeit het besef tot de noodzaak van integratie van de twee parallelle werkelijkheden van baten/lasten en inkomsten/uitgaven tot één geheel. Dat betekent een integrale benadering van de financiële positie van gemeenten, waarbij alle relevante elementen in onderlinge samenhang betrokken worden.

Dit zal leiden tot verbeteren van de kwaliteit van de besluitvorming en tot het krijgen en houden van zicht op de ontwikkeling van de eigen financiële toekomst met als nieuwe centrale doelstelling: het realiseren van structureel houdbare gemeentefinanciën.

Besluiten over beleid en investeringen bij gemeenten hebben vrijwel altijd langjarige effecten en implicaties die niet eenvoudig omkeerbaar zijn. In de praktijk bestaat voortdurend een spanningsveld tussen de korte begrotingshorizon (van één jaar) en de veel langere tijdshorizon van besluiten over investeringen en financieringsvraagstukken.

Het centraal stellen van structureel houdbare gemeentefinanciën vraagt om analyse met een langjarige horizon en een visie op de eigen (financiële) toekomst van de gemeente. Mede gebaseerd op gevoeligheidsanalyses en meerjarige scenarioanalyses.

Een integrale analyse van de ontwikkeling van de financiële positie, waarbij alle relevante elementen in onderlinge samenhang betrokken worden, zal leiden tot beter inzicht in de mogelijke ontwikkeling van de eigen financiële toekomst de komende jaren. En daarmee tot betere kwaliteit van de besluitvorming.

De kredietwaardigheid en financieringskracht van Nederlandse gemeenten

Gemeenten worden door geldgevers als ‘goudgerande’ tegenpartijen gezien met een ‘impliciete’ rating die vergelijkbaar is met een internationale AAAcreditrating.

Geen enkele Nederlandse gemeente beschikt op dit moment over een ‘expliciete’ eigen rating afgegeven door een rating agency. Gemeenten gelden, na het Rijk, als de meest kredietwaardige tegenpartijen in Nederland. Dat maakt dat de tarieven voor leningen aan gemeenten zeer gunstig zijn en door geldgevers geen zekerheden of aanvullende voorwaarden worden gevraagd.

De kredietwaardigheid van Nederlandse gemeenten is gebaseerd op het wettelijke vangnet dat is vastgelegd in Artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet, die de financiële betrekkingen regelt tussen Rijk, provincies en gemeenten. Het effect van Artikel 12 is dat gemeenten in Nederland niet failliet kunnen gaan en altijd aan hun lopende verplichtingen zullen voldoen.

Iedere gemeente is in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor haar financiële positie. Als een gemeente niet meer uit de financiële problemen kan komen, biedt Artikel 12 in laatste instantie een vangnet. Altijd zal er een uiterste inspanning van de gemeente zelf worden verlangd om uit de financiële problemen te komen.

Het Rijk blijft een gemeente in financiële problemen ondersteunen met advies en geld om de financiële huishouding op orde te krijgen en aan alle betalingsverplichtingen te kunnen blijven voldoen. Een eventuele uitkering conform Artikel 12 aan een gemeente in financiële nood wordt voorzien uit het gemeentefonds. Het zijn dus uiteindelijk de andere gemeenten die ervoor opdraaien en niet het Rijk of de staatskas.

In de (internationale) economische literatuur wordt doorgaans met kracht gewaarschuwd voor wettelijke garanties door nationale overheden, die ertoe leiden dat gemeenten in financiële nood altijd worden gered, zoals met het wettelijke vangnet van Artikel 12. Tegen alle theoretische verwachtingen in heeft het vangnet van Artikel 12, in de typisch Nederlandse context, tot nu toe goed gewerkt.

De afgelopen vijftien jaar varieerde het aantal gemeenten met een Artikel 12-status tussen twee tot vijf per jaar – minder dan 1 procent van alle gemeenten. De jaarlijkse uitkering aan gemeenten met een Artikel 12-status bedroeg in dezelfde periode gemiddeld EUR 23 miljoen per jaar – gemiddeld circa 0,4 procent van alle inkomsten van gemeenten. De officiële ramingen tot en met 2020 gaan uit van jaarlijks twee gemeenten met een Artikel 12-status en een gemiddelde uitkering per gemeente tussen EUR 8 en 10 miljoen.

Het gereguleerde toezicht door het Rijk en de provincies, gecombineerd met het sterk beperken van de autonomie van gemeenten die toch financieel te hulp moeten worden geschoten, slaagt er goed in om reddingsacties zeer beperkt te houden.

De begrotingsdiscipline van gemeenten is, historisch bezien, doorgaans groot. Het goede ‘track record’ van gemeenten maakt dat geldgevers er (met de kennis van nu) op vertrouwen dat gemeenten hun financiële verplichtingen nakomen.

Het succes van het Artikel 12 hangt dus nauw samen met het Nederlandse bestuurlijke bestel, de nationale context en de historische traditie. Het is niet zomaar te exporteren naar andere landen. Het is erg belangrijk dat de Nederlandse gemeenten zich dit terdege realiseren en zich inspannen om dit succes te bewaken.

De betekenis en het belang van de huidige kredietwaardigheid en financieringskracht van Nederlandse gemeenten strekt veel verder dan gemeenten zelf. Mede vanwege de mogelijkheid van gemeenten om garanties (zie artikel over Marktconformiteit), achtervang en financiering te verstrekken vanuit de publieke taak, is dit een groot goed dat het meer dan waard is om te behouden en te bewaken.

Gemeenten dragen daarvoor een gezamenlijke en gedeelde verantwoordelijkheid. Het centraal stellen van structureel houdbare gemeentefinanciën zal hieraan een belangrijke bijdrage leveren.

Een integrale analyse van de financiële positie, zoals hiervoor beschreven, is voor de meeste gemeenten een nog te ontdekken en ontginnen terrein. Gemeenten kunnen gelukkig veel leren van de ervaringen in zowel semipublieke als private sectoren die hen daarin zijn voorgegaan, zoals woningcorporaties, het onderwijs en de zorg.

Een integrale analyse van de financiële positie, zoals hiervoor beschreven, is voor de meeste gemeenten een nog te ontdekken en ontginnen terrein. Gemeenten kunnen gelukkig veel leren van de ervaringen in zowel semipublieke als private sectoren die hen daarin zijn voorgegaan, zoals woningcorporaties, het onderwijs en de zorg. Wilt u meer weten? Neem contact op met Hans Visser.