Integraal Financieel Risicomanagement bij gemeenten

Tijd voor een integrale aanpak

Integraal Financieel Risicomanagement bij gemeenten

Afgelopen jaren is wet- en regelgeving de katalysator geweest voor het versterken van financieel risicomanagement in diverse sectoren. Ook de wet- en regelgeving voor gemeenten, zoals de wetten Fido, Ruddo en Schatkistbankieren, is meerdere keren aangescherpt.

De nieuwe strakkere regels zijn mede ingegeven door de ervaringen met financiële ‘calamiteiten’ en toegenomen financiële risico’s. De recente aanscherpingen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) bieden gemeenten een uitgelezen kans voor een professionele integrale aanpak van financieel risicomanagement.

De meest recente aanpassing van de wet- en regelgeving voor gemeenten is per 1 juli 2015 ingegaan en komt uit het BBV. Gemeenten zijn verplicht om vanaf de begroting 2016 en het jaarverslag 2015 vijf financiële kengetallen op te nemen, inclusief een toelichting en verklaring van de onderlinge samenhang.

Dit is een logische volgende stap en past in de trend van aanscherping van financiële toetsingskaders van de voorgaande jaren. Gemeenten zijn nu ‘aan de beurt’. De eerste reflex is om het te zien als een wettelijke ‘verplichte oefening’. Goed beschouwd biedt het gemeenten een uitgelezen kans om financieel risicomanagement integraal aan te pakken, financiële uitdagingen transparant te maken en tot een concrete aanpak te komen van de onderliggende vraagstukken.

Alles hangt met alles samen

Gemeenten kunnen daarbij veel leren van de ervaringen in andere sectoren die hen daarin zijn voorgegaan. ‘Alles hangt met alles samen’, stelde Leonardo da Vinci lang gelden al vast en de kat in de kluwen wol zei hem dat, wat korter geleden, na. De tijd is rijp voor Integraal Financieel Risicomanagement bij gemeenten met als doel echt inzicht te krijgen in de aard en omvang van financiële risico’s. Dit moet leiden tot een verbeterde kwaliteit van de besluitvorming en meer grip op de eigen financiële toekomst.

In 2014 heeft een door de Vereniging Nederlandse gemeenten (VNG) ingestelde adviescommissie onder leiding van Eindhovens wethouder Staf Depla – een rapport uitgebracht over de vernieuwing van het BBV. Dit heeft geleid tot het besluit eerder dit jaar tot wijziging van het BBV en de Regeling tot vaststelling van de wijze waarop kengetallen worden vastgesteld en opgenomen in de begroting en het jaarverslag van provincies en gemeenten. Ook de Financiële verhoudingswet is hierop aangepast.

Toekomstbestendige gemeentefinanciën?

De adviescommissie concludeerde vast dat beslissingen die gemeenten nemen directe invloed hebben op de inwoners. Er is al jarenlang sprake van een uitbreiding van gemeentelijke taken en een afname van daarvoor beschikbare middelen. Recente ontwikkelingen onderstrepen dit. Begin november hebben de wethouders financiën van 234 van de in totaal 393 Nederlandse gemeenten – inclusief de grote (G4, G32) gemeenten – en de VNG een brandbrief gestuurd aan het kabinet en de Kamer. Het water staat gemeenten financieel aan de lippen. Kern van de kritiek is dat het Rijk bezuiniging op bezuiniging stapelt en de gevolgen daarvan neerlegt bij gemeenten, die met steeds minder middelen meer taken moeten uitvoeren. Gemeenten ervaren dat de grilligheid en onvoorspelbaarheid van het Rijk daarin toeneemt. Er zijn al gemeenten die in hun begroting het Rijk ‘risicofactor nummer één’ noemen.

Financiële risico’s van gemeenten nemen op allerlei vlakken toe – denk aan grondposities, sociaal domein, garanties en borgstellingen. De vraag die zich opdringt is nu of de financiële positie van gemeenten wel toekomstbestendig is. Kunnen financiële tegenvallers voldoende worden opvangen? Is het financieel beleid wel optimaal? Steeds meer gemeenten zijn gedwongen tot vaak moeilijke keuzes bij de verdeling van de krimpende beschikbare middelen.

Financieel verbonden

In het BBV voor provincies en gemeenten zijn de spelregels opgenomen voor de begroting en de jaarstukken van gemeenten. De commissie Depla stelde vast dat deze spelregels met de beste bedoelingen zijn gemaakt, maar onvoldoende leiden tot begrotingen en jaarrekeningen die ook toegankelijk zijn voor niet financieel specialisten. Om gemeenteraadsleden en burgers echt inzicht te kunnen geven, is vergelijkbaarheid van cijfers en prestaties noodzakelijk. Niet omdat gemeenten allemaal gelijk zijn, maar om bestuurders uitleg te kunnen vragen over de verschillen. De toegankelijkheid van gemeentefinanciën moet worden vergroot en er is behoefte aan betere financiële vergelijkbaarheid van gemeenten en aan meetinstrumenten die helpen tijdig te kunnen bijsturen als de financiële situatie daar aanleiding toe geeft. Financiële kengetallen kunnen daarbij dienen als financieel weerstation.

Weerstandsparagraaf

Gemeenten hebben de wettelijke plicht om ieder jaar weer een structureel sluitende begroting te presenteren. De achterliggende opgave is om de structurele (lees: meerjarige) baten de structurele lasten minimaal te laten dekken. Dat vraagt om een meerjarige horizon en een visie op de toekomst. Besluiten over beleid en investeringen bij gemeenten hebben vrijwel altijd langjarige effecten en implicaties die niet eenvoudig omkeerbaar zijn. In de praktijk van alle dag is voortdurend sprake van een spanningsveld tussen de korte begrotingshorizon (van 1 jaar) en de langjarige horizon bij het nemen van weloverwogen besluiten over investeringen en financieringsvraagstukken.

Opvallend en tegelijk wezenlijk aan de aanpassing van het BBV is dat de vijf verplicht gestelde financiële kengetallen opgenomen moeten worden in de Paragraaf weerstandvermogen en risicobeheersing. Het lijkt alsof de kengetallen in een hoekje worden weggestopt, maar in feite is dat precies de juiste plek. In de Weerstandsparagraaf komen alle financiële effecten samen van de risico’s die gemeenten lopen. Inzicht in de weerbaarheid en ‘toekomstbestendigheid’ van de financiële positie gaat over de vraag of de financiële buffers (het weerstandsvermogen) voldoende robuust is om toekomstige financiële tegenvallers of klappen op te vangen.

Geheel nieuwe dimensie

Het aangepaste BBV schrijft voor dat gemeenten zelf verantwoordelijk voor de interpretatie van de kengetallen ‘in hun onderlinge verhouding in relatie tot de financiële positie’. Als gemeenten eerlijk naar zichzelf kijken, komen de meesten waarschijnlijk tot de vaststelling dat dit een grote uitdaging is. De onderbouwing en toelichting van de huidige Weerstandsparagraaf geeft al veel ruimte voor verbetering. De interpretatie van de verplicht gestelde financiële kengetallen ‘in hun onderlinge verhouding in relatie tot de financiële positie’ voegt hier een geheel nieuwe dimensie aan toe.

Zelf leren zwemmen

In het aangepaste BBV zijn bewust geen normen of streefwaarden aan het weerstandsvermogen of de financiële kengetallen toegekend. Artikel 11 draagt gemeenten op zelf hun eigen beleidslijnen en normen te bepalen. Het heeft veel weg van iemand verplichten om zichzelf te leren zwemmen of een rond wiel uit te vinden. Bij het weerstandvermogen laat de praktijk zien dat het overgrote deel van de gemeenten (toch) dezelfde normen gebruiken. Het bewust niet aangeven van normen of ‘good practice’ kan leiden tot een ‘moreel’ dilemma, omdat gemeenten gedwongen worden hun ‘eigen vlees te keuren’ zonder naar de wereld om zich heen te kijken. De provincies hebben al aangegeven juist wel behoefte te hebben aan normen. Zij hebben de taak om financieel toezicht te houden op gemeenten.

De provincie Gelderland heeft daar tot nu toe de meest concrete aanzet toe gegeven. Het komen tot normen, kaders en handreikingen voor de nieuwe kengetallen kan niet lang op zich laten wachten. Het zou goed zijn als gemeenten daar een actieve bijdrage aan gaan leveren.

Kengetallen

De verplichting tot het opnemen van financiële kengetallen, inclusief toelichting en verklaring, is een grote sprong voorwaarts in het beoordelen van en sturen op financiële risico’s bij gemeenten. Maar er is nog genoeg goed werk te verzetten om dit goed te implementeren. De grootste uitdaging zit in een meerjarige analyse die inzicht geeft in structurele ontwikkeling van de financiële positie en de onderliggende risico’s; de sleutel voor analyse en verklaring van de verplicht gestelde financiële kengetallen.

De kengetallen zijn daarbij een nuttig hulpmiddel, maar de tabellen die verplicht zijn gesteld voor de begroting en het jaarverslag zien op dit moment niet verder vooruit dan het nieuwe begrotingsjaar. Als een gemeente serieus aan de slag wil, is een horizon die minimaal overeenkomt met het eigen meerjarige investeringsplan een goede start.

Implementatie en uitwerking

Deskundigen zijn onmisbaar om de vertaling te (helpen) maken naar de meer of minder goed geïnformeerde leken binnen de eigen organisatie en de gemeente raad. Functionarissen bij gemeenten die treasury in hun takenpakket hebben, zijn uit dien hoofde actief op het raakvlak van financiering, risico’s en de financiële positie. Zij zijn de natuurlijke verbindende factor en kunnen een belangrijke waarde toevoegen bij de implementatie van de kengetallen en de uitwerking van het financieel risicomanagement. De nu in het BBV verplicht gestelde kengetallen zijn:

  • netto schuldquote;
  • netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen;
  • solvabiliteitsratio;
  • grondexploitatie;
  • structurele exploitatieruimte;
  • belastingcapaciteit.

Zonder toelichting en context zegt ieder kengetal op zichzelf onvoldoende over de financiële positie van een gemeente. In onderlinge samenhang kunnen kengetallen wel gebruikt worden bij het beoordelen en verklaren van de financiële positie. Dat vergt echter oefening, vaardigheden en kennis.

Weerstandsvermogen

De centrale en verbindende factor tussen de kengetallen en de achterliggende oorzaken en verklaringen is het weerstandsvermogen (het benodigd vermogen om risico’s te dekken) in relatie tot de weerstandscapaciteit (de beschikbare middelen om risico’s te dekken). De ware verklaring van de verplichte gestelde financiële kengetallen ligt in de analyse van de financiële risico’s achter de grootheden waaruit de kengetallen zijn opgebouwd.

Bijvoorbeeld: solvabiliteit heeft als ratio (%) bij gemeenten goedbeschouwd geen echte betekenis, maar een voldoende omvang van de weerstandscapaciteit in relatie tot het weerstandsvermogen in euro’s is wel van groot belang. De ervaring leert dat er vaak groot verbeterpotentieel zit in de kwaliteit van de inventarisatie en kwantificering van de financiële risico’s. Dan pas ontstaat een basis voor inzicht in de echte aard en omvang van de financiële risico’s en een aanzet tot een echte achterliggende oorzaak en verklaring.

Analyse essentieel

Het gebruik van kengetallen kent vele valkuilen. De Pavlovreactie, bij zowel financieel specialisten als leken, bij kengetallen die betrekking hebben op ‘lasten’ of ‘kosten’, is: ‘hoger is slechter en lager is beter’. Als het gaat om kengetallen die betrekking hebben op ‘baten’ of ‘opbrengsten’ is dat precies omgekeerd: ‘hoger is beter en lager is slechter’. Dergelijke kwalificaties, zonder gedegen inzicht in de achterliggende oorzaken en omstandigheden, hebben geen betekenis en leiden vaak tot grote spraakverwarring en verkeerde conclusies. Dat heeft het BBV zeker niet beoogd met de nieuwe voorschriften.

Voor een goede vergelijking is analyse van achterliggende gegevens en specifieke situatie en omstandigheden essentieel. Dat is precies wat het BBV wel beoogd en verwacht van gemeenten. Alle gemeenten hebben (als het goed is) de eerste ervaringen opgedaan met de voorgeschreven financiële kengetallen in de begroting voor 2016. Het opstellen van de jaarstukken voor 2015 wordt de eerstvolgende keer. Een uitstekend moment voor een evaluatie of een frisse blik van een buitenstaander om een volgend stap te maken in de professionalisering van financieel risicomanagement.