Transitie aan de hand van een nieuw model

Bestuursdienst Ommen-Hardenberg brengt de financiële samenhang binnen het sociaal domein in kaart

Transitie aan de hand van een nieuw model

Sneller dan voorheen lijken de ontwikkelingen en behoeften in de maatschappij te veranderen. De gemeente van de 21e eeuw staat voor grote, complexe uitdagingen. Vooral financieel. Want in een tijd waar de beschikbare budgetten flink onder druk staan en langetermijndenken een voorwaarde is, moet efficiënt en effectief worden gehandeld. Hoe pakken de gemeenten Hardenberg en Ommen de impact van de drie transities in het sociale domein aan?

Binnen het sociale domein zijn door het kabinet drie transities ingezet: de invoering Participatiewet, de transitie van de Jeugdzorg, en de overheveling van AWBZ-begeleiding en persoonlijke verzorging naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Met de integrale benadering die het kabinet beoogt, moet worden voorkomen dat de verschillende hulpverleners langs elkaar heen werken bij de sociale ondersteuning van individuen en gezinnen. De Nederlandse gemeenten bereiden zich nu voor op de cruciale rol die zij hierin gaan spelen. Zo ook de gemeenten Hardenberg en Ommen die samen, als Bestuursdienst Ommen-Hardenberg, werken aan de implementatie van de transities.

Samenhang

Annette Wittich is afdelingshoofd Maatschappelijk Domein (MD) bij de Bestuursdienst Ommen- Hardenberg en afkomstig uit de zakelijke wereld. “De vraag was hoe wij als gemeenten met een andere manier van kijken naar de bestaande problematiek budgettaire voordelen en efficiëntie zouden kunnen realiseren”, vertelt zij. “We zijn verantwoordelijk voor enorme bedragen en hebben ingrijpende taakstellingen te realiseren. De keuzes die daarbij gemaakt moeten worden, mogen niet alleen op ervaring gebaseerd zijn. Er is in een politiekgevoelige omgeving grote behoefte aan kwalitatief goed gegronde besluitvorming, met goede samenhang tussen de verschillende beleidsterreinen.” Veel van wat daarmee op de gemeenten af kwam, was moeilijk te overzien, zeker op het financiële vlak. Wittich: “We waren daarom op zoek naar een instrument waarmee we de twee gemeenten in beleidskeuzes goed kunnen ondersteunen.”

Wittich, bekend met de diensten van Zanders, legde het verband tussen de modellen waarmee Zanders werkt en de financiële effecten van de transities. Zij nam daarom contact op met consultant Charles Zondag om te horen wat zijn gedachten waren bij de uitdagingen op financieel gebied en de mogelijkheden om een rekenmodel toe te passen op de transities binnen het sociaal domein. “Want die transities zijn voor de gemeenten moeilijk te kwantificeren”, vertelt Zondag. “Er was daarom behoefte aan iets nieuws; iets buiten de ‘oude’ grenzen.” Samen met collega-consultant Sylvia Temminck besprak Zondag de materie met Wittich en haar collega’s. De bouwplannen voor een model, dat het complexe geheel in kaart zou moeten brengen, kregen gestalte.

Beter geïnformeerd beslissen

Als wethouder van de gemeente Hardenberg omarmde René de Vent het gedachtengoed van MD. “Er komt veel op de gemeenten af met de transities in het sociaal domein”, vertelt hij. “Wij willen graag goed weten waarover we het hebben en over wie we het hebben. Daarom hebben we besloten dit op te pakken met het project Transitie Sociaal Domein.

Met een sociale kaart willen we in beeld brengen wat er is, en hoe dat met elkaar in verband staat. Zo moet duidelijk worden aan welke beleidsknoppen je kunt draaien en wat daar de gevolgen van zijn.” Beide gemeenten kunnen daardoor beter geïnformeerd beslissingen nemen. Ook Ko Scheele, wethouder van gemeente Ommen, kon zich snel in het initiatief vinden: “De transities zorgen dat de gemeenten meer ruimte krijgen voor eigen invulling van het beleid. Dan moet je, veel meer dan voorheen, precies weten waar je het over hebt. We brengen dus nu alles goed in kaart om gefundeerde beslissingen te kunnen nemen.

In het sociale domein grijpen de maatregelen vaak op elkaar in. Haal je hier iets weg, dan duikt het elders weer op, in een andere vorm. We willen met het rekenmodel daar duidelijkheid in brengen, zodat we goed onderbouwd beleid kunnen maken voor onze inwoners.” De Vent: “We willen niet alleen de dingen goed doen, maar ook de goede dingen doen. En dat is belangrijk, want je hebt het over beleid dat mensen heel direct raakt en vaak gaat over kwetsbare groepen. Daarmee moeten we zorgvuldig omgaan. Door de informatie goed te organiseren, kunnen we het beleid optimaal inrichten om in te spelen op de kansen en mogelijkheden die de transities de gemeenten bieden en kunnen we daarop effectief sturen.” Beide gemeenten wilden dus vooral een model waar ze zelf mee zouden kunnen ‘spelen’, waarmee ook zonder specifieke kennis van buiten gegronde beslissingen genomen kunnen worden.

Nieuwe invalshoeken

Het model moet nu de financiële consequenties op de verschillende beleidsterreinen in kaart brengen bij een verandering binnen één van die terreinen. “Een bezuinigingsingreep in het onderwijs kan bijvoorbeeld leiden tot meer jeugdwerkloosheid en dus hogere uitkeringskosten”, licht Temminck toe. Ofwel, een besparing op het ene terrein kan leiden tot uitgaven op een ander terrein. Zondag: “Het uitwerken van die dynamiek vereist een combinatie van inhoudelijke kennis van de betreffende beleidsterreinen en technisch modelleerwerk. Dat is het leuke aan dit project: een brug slaan tussen twee vaak contrasterende disciplines die elkaar niet zo snel zouden vinden. Dit project gaat zowel voor de gemeenten als voor Zanders veel verder dan ‘eens bij de buren kijken’.” In totaal zal het model uiteindelijk twintig verschillende thema’s moeten herbergen. Tijdens daarvoor bestemde workshops geven beleidsmedewerkers input voor het rekenmodel, voor zowel hun eigen vakgebied als voor de andere, gerelateerde vakgebieden.

Naarmate het verder wordt uitgebouwd, ontstaat meer complexiteit; steeds meer thema’s gaan steeds meer andere thema’s beïnvloeden. Deze zomer werd het negende thema in het model behandeld. Waar het precies op gaat uitkomen, is dus nog niet bekend. “De resultaten leveren echter nu al een positieve bijdrage aan de oplossing van de problematiek”, vindt Wittich. “De kaders zijn gezet, we spreken elkaar regelmatig en de eerste spinoff is er al, want we krijgen vragen voorgelegd vanuit allerlei nieuwe perspectieven. Dat heeft denk ik met de workshopaanpak te maken. We zetten kleinere stapjes en kijken ook naar de details die je als gemeente weleens over het hoofd ziet. Medewerkers worden met deze gemodelleerde aanpak geconfronteerd met hun eigen activiteiten – en gaan daar anders over nadenken.” Volgens Jaap van Middelkoop, die namens de Bestuursdienst de projectgroep Transitie Sociaal Domein leidt, is dat laatste precies het onderscheidende van alle voorgaande initiatieven die binnen de gemeenten hebben plaatsgevonden. “Veel gemeenten zijn ernaar op zoek om het allemaal goed in beeld te krijgen,” zegt hij, “maar wij onderscheiden ons met deze werkwijze: we gaan er heel diep op in en praten met onze mensen om te kunnen bepalen hoe hun werk er uit ziet. Ze realiseren zich nog beter dat ze onderdeel uitmaken van een groot geheel en dat hun werk niet op zichzelf staat. Dat helpt goed om de verbanden te vinden tussen verschillende onderdelen en dus om integraal beleid te realiseren.”

Daarnaast is het project niet eenzijdig op bezuinigingen gericht, maar juist op het zo slim mogelijk inzetten van beleidswijzigingen, gegeven een krapper budget. “De medewerkers zijn enthousiast over de vernieuwende aanpak om de veranderingen vorm te geven. Daardoor is de inzet groot en denken zij niet alleen vanuit hun eigen expertise, maar komen ze zelf ook met ideeën en nieuwe invalshoeken voor het geheel van de transities”, aldus Van Middelkoop. Volgens Wittich is het bij de invulling van het model een voordeel dat Zondag en Temminck als externe adviseurs niet te veel in de gemeentelijke materie zitten. “Daarmee wordt je veel meer uit de tent gelokt om goed beredeneerd en objectief te beoordelen. De vragen die we krijgen zijn vaak verrassend en zetten ons echt aan tot nadenken.”

Snel schakelen

De verschillende thema’s onderscheiden zich binnen het model van elkaar in diepgang en complexiteit. “Van tevoren weet je niet hoe diep het gaat met het thema dat je onderzoekt”, zegt Temminck. “Hoeveel kruisverbanden je hebt, weet je bijvoorbeeld ook niet. Maar in de tijd wordt dat steeds duidelijker.” Voorbeelden van die thema’s zijn het minimabeleid, schuldhulpverlening en vervoer. Van Middelkoop: “Vervoer is een mooi voorbeeld van een thema dat in veel andere thema’s voorkomt. We trekken het er als het ware uit als verbindend thema. Thema’s als Wmo en Wsw (Wet sociale werkvoorziening, red.) hebben allebei hun eigen vervoerscomponenten. De bedoeling is dat we op alle vervoerscomponenten samen een behoorlijke bezuiniging boeken, door effectiever te werken.” Wittich vult aan: “Dat je bij een thema als vervoer goed de dwarsverbanden kunt zien, is belangrijk omdat daar snel maatregelen op genomen moeten worden. De transities worden in 2015 actueel, maar we moeten al in 2014 een aantal maatregelen nemen.

Per 1 januari 2015 nemen de gemeenten het vervoer al over, op liggend vervoer na. Volgens het rijk kunnen gemeenten dat beter en goedkoper. Het wordt dus snel schakelen, want we hebben te maken met lopende contracten bij externe partijen. Daar moet tijdig naar gekeken en gehandeld worden. In het najaar willen we de colleges en de gemeenteraden met het rekenmodel een doorkijk geven van hoe wij de transities zien met de verschillende dwarsverbanden die er zijn.” De verbinding tussen de sociale kaarten en het rekenmodel wordt daarnaast steeds duidelijker.

“De uitkomsten van het model kunnen wij mooi vertalen naar de sociale kaarten, ook op wijkniveau. Het sluit heel goed aan op de vragen die daar gelden”, vertelt Ingrid Schepers, projectmedewerker Transitie Sociaal Domein.

Dialoog met andere gemeenten

Een van de problemen die de bestuursdienst op zich af ziet komen, was de vraag: hoe krijgen we de stortvloed aan beslissingen, die vanuit bezuinigingstaakstellingen genomen moet worden, op een genuanceerde manier voor het voetlicht? Een gemeente heeft, veel meer dan een bedrijf, te maken met bestuurlijke elementen. Samen met de wet geven de financiën weer wat de restricties zijn. “Toch het heeft niet alleen te maken met restricties”, vindt Wittich. “Want door te investeren in een bepaald project kun je juist ook bereiken dat andere projecten efficiënter worden. En beleidsmensen kunnen zoiets nu daadwerkelijk laten zien.” Zo leidt het werken aan de hand van het rekenmodel volgens Wittich tot andere besluitvorming. “Het college kan op een andere, transparantere manier zijn voorstellen doen richting gemeenteraad. Met een beleidsvoorstel dat aan de hand van allerlei variabelen, vanuit scenario’s is onderbouwd. Waar het eerst vooral op de beleidsmedewerkers neerkwam, zijn ook de uitvoerders er nu veel meer bij betrokken. De beleidsmedewerkers dragen nog steeds de ideeën aan, maar die worden nu ook op financiële gevolgen getoetst.” Met het model kunnen de raadsleden vervolgens beter gegronde besluiten nemen. Wittich: “Raadsleden maken keuzes op basis van hun eigen politieke kleur. Dat heeft uiteraard invloed op het beschikbare budget, want het kan betekenen dat je andere belangrijke dingen vervolgens niet meer kunt financieren. Nu, met het model, worden ze ermee geconfronteerd wat de financiële effecten ervan zijn.” Het zou volgens Wittich daarom goed zijn als andere gemeenten het ook gaan gebruiken.

“Vanuit het ministerie van binnenlandse zaken wordt het ook gestimuleerd om in dialoog te zijn met andere gemeenten. Voor de afdeling MD geldt dat wij door de vorming van de Bestuursdienst Ommen-Hardenberg al voor twee gemeenten werken, met ieder eigen politieke uitgangspunten en voorkeuren. Door gebruik te maken van dit model vergelijken wij twee gemeenten met elkaar waar het uitvoering en uitgangspunten betreft. In combinatie met de sociale kaarten geeft het rekenmodel ons een betere en objectievere basis voor beleidsontwikkeling.”